Beyond War Möglichkeiten der internationalen Post-Konfliktbearbeitung in der Ukraine

Dieser Beitrag will dem bisher noch theoretisch und zurückhaltend geführten Austausch über eine Nachkriegs-Ukraine dienen. Er will insbesondere diskutieren, welche Engagements internationaler Akteure völkerrechtlich überhaupt denkbar wären. Anhand einer Rückschau auf größere internationale Missionen der vergangenen 30 Jahre wird erörtert, ob und welche Instrumentarien der Vereinten Nationen (VN), der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa), der Europäischen Union (EUEuropäische Union), aber auch der Organisation des Nordatlantikvertrags (NATO) nach einem wie auch immer gearteten Ende der Kampfhandlungen greifen könnten.

 
Völkerrechtlich besitzt der Sicherheitsrat gemäß Kapitel VII der Satzung der Vereinten Nationen das alleinige Recht, einen kollektiven Einsatz mit einem Friedenserzwingungsmandat zu versehen. Dies trifft auch auf Blauhelm-Einsätze zu, welche den Truppenkontingenten der entsendenden Mitgliedsstaaten Waffen zur Selbstverteidigung erlauben. Ebenso kann der Sicherheitsrat ein internationales Engagement mit leicht bewaffneten oder unbewaffneten polizeilichen Komponenten beschließen.

Beispiel Bosnien

Das Ende 1995 beschlossene Regelwerk zur Beendigung des Krieges in Bosnien-Herzegowina – das Friedensabkommen von Dayton/Ohio – wurde beispielsweise in eine Sicherheitsresolution eingebettet, die ein robustes Mandat zugunsten der in Bosnien stationierten internationalen Kontingente zur Friedensdurchsetzung vorsah. Federführend wurde dazu die NATO mandatiert. Dies war und ist jederzeit möglich, da die NATO im Sinne des Kapitels VIII der Satzung der Vereinten Nationen eine regionale Organisation für Sicherheitsbelange darstellt. In eigener Ermächtigung kann sie – von der Ausnahme des bis heute kontrovers diskutierten Falls des Kosovos abgesehen – keine Streitkräfte über die kollektive Selbstverteidigung hinaus einsetzen. Es handelte sich 1995 jedoch faktisch um eine Art NATO Plus Arrangement. Ihm schlossen sich auch andere Länder mit Truppen an; im Übrigen auch die Russische Föderation bis 2003. Flankierend kamen zivile Kräfte der Vereinten Nationen zum Einsatz, wie unbewaffnete Polizisten, die jedoch mit weitreichenden Einwirkungsmöglichkeiten auf lokale Polizeibehörden ausgestattet waren. Daneben wurden der OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa-Aufgaben wie Wahlüberwachungen oder Beobachtungen des Justiz- und Bildungswesens zuteil. Insofern schufen der Dayton-Vertrag und die begleitenden Sicherheitsrats-Resolutionen einen Dreiklang der Konfliktnachsorge in einem europäischen Kontext, der die NATO mit der Überwachung von Sicherheit im engeren Sinne betraute, die VN mit Exekutivbefugnissen mandatierte und der OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa komplementär Expertise aus dem dritten „Korb“ (Menschen- und Bürgerrechte) einbrachte. Bis heute überwacht zudem ein Hoher Repräsentant die Implementierungsbemühungen des Daytoner Vertrages. Er kann unter anderem lokale Politiker von ihren Aufgaben entbinden, falls diese den Friedensprozess unterlaufen. Im November 2021 gewann dieses Amt wieder mediale Aufmerksamkeit, als russische und chinesische Diplomaten in New York die Verlängerung dieser Einrichtung unter Führung des ehemaligen deutschen Agrarministers Christian Schmidt infrage stellten.

Kosovo

Erst nach Beendigung des Krieges im Kosovo versah der Sicherheitsrat im Juli 1999 die NATO erneut mit einem Friedenserzwingungsmandat. Im Lichte der Nachkriegsbearbeitung beschritt er jedoch Neuland und unterstellte die gesamte Verwaltung dieser ehemaligen jugoslawischen Provinz den Vereinten Nationen. Dies beinhaltete u.a. den Einsatz bewaffneter internationaler Polizeikräfte sowie Richter, Staatsanwälte und die Leitung der Gemeindeverwaltungen. Während ein Kommandeur der KFORKosovo Force (Kosovo Force) die NATO-Kontingente im Sinne der Friedensdurchsetzung befehligte, stand den zivilen Komponenten ein Sonderrepräsentant des VN-Generalsekretärs vor. Einmal mehr ordnete sich die OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa als Regionalorganisation mit ihren Erfahrungen aus Wahlbeobachtung und Justizausbildungsaufgaben dem Gesamtkonstrukt der Vereinten Nation unter. Als neuer Post-Conflict-Peacebuilding-Akteur mit einem eigenen Missionsstrang erschien die EUEuropäische Union, die sich im Schwerpunkt dem Wiederaufbau widmete.

9/11-Terroranschlag

Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 modifizierte der Sicherheitsrat das internationale Eingreifen in Afghanistan gemäß der veränderten Lage, was Topografie, politische und kulturelle Herausforderungen und Sicherheitslage betraf. Zwar wurde erneut die NATO als federführend mit der Friedensdurchsetzung mandatiert, jedoch schied beispielsweise die OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa als Akteur der nördlichen Halbkugel aus. Auch die EUEuropäische Union konnte nur mit vereinzelten Programmen die afghanischen Transitionsbemühungen unterstützen. Sicherlich taten die Vereinten Nationen durch etliche ihrer Unterorganisationen und Programme ihr Möglichstes, um Gesellschaft und Staat einen Neubeginn zu ermöglichen. Letztlich blieben jedoch alle militärischen und zivilen Bemühungen von zwei Jahrzehnten fruchtlos.

Mali

Im Mali wurden 2013 mehrere Mandate, welche auf Friedenserzwingung im Sinne des Kapitels VII der Satzung der Vereinten Nationen fußten, miteinander verflochten. Sie bereicherten den militärischen Schwerpunkt um Komponenten der Beobachtung und Ausbildung – insbesondere seitens der EUEuropäische Union – sowie des Wiederaufbaus und der Unterstützung polizeilicher Arbeit. Hinzu kam u.a. das bilaterale Engagement Frankreichs und Deutschlands. Mehrere Putsche und die Bevorzugung einer stärkeren russischen Involvierung seitens der malischen Machthaber bereiteten dem internationalen ­Engagement seit Juli 2020 ein schleichendes Ende. Frankreich hat sein Engagement in Mali bereits aufgegeben und die deutschen Soldaten verlassen Mali bis Mai 2024.

Festzuhalten ist, dass die gemeinsame Konfliktbearbeitung fast drei Jahrzehnte einen Konsens zwischen Entscheidungsträgern in Washington und Brüssel, aber auch Moskau und Peking bildete. Selbst der Kreml etikettierte seine Verbände, die er im postsowjetischem Raum – insbesondere im südlichen Kaukasus – einsetzte, als „Friedenstruppen“.

Dargelegtes unterstreicht, dass großangelegte Missionen unter Einbeziehung regionaler Sicherheitsorganisationen wie der NATO oder der OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa nur möglich sind, wenn der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen dies beschließt. Droht beispielsweise ein Veto seitens eines ständigen Mitglieds wie Russland oder der Volksrepublik China, kommt es zu keiner Mandatierung für eine multilaterale Konfliktbearbeitung. Da Russland und China die bisherige Friedensordnung mit geschaffen bzw. Dekaden mitgetragen haben, nutzen sie nun alle Möglichkeiten, diese zu dekonstruieren.

Russlands Veto

Da Moskau jederzeit ein Veto einlegen kann, wurden Überlegungen angestellt, ob ein blockierter Sicherheitsrat mittels Mehrheitsvoten der Generalversammlung der Vereinten Nationen umgangen werden könnte. Sie griffen auf die „Uniting for Peace“-Resolution der Generalversammlung von 1950 zurück. Seinerzeit wurde von der Versammlung Truppen entsendenden Staaten die Möglichkeit eingeräumt, dem bedrängten Südkorea militärisch gegen die chinesische Übermacht beizustehen. Genährt wurde dieser Ansatz durch die überwältigende Mehrheit, die in der UNUnited Nations-Generalversammlung am 2. März 2022 für eine Verurteilung des Angriffs der Russischen Föderation auf die Ukraine abgestimmt hat: 141 Stimmen gegenüber fünf Ablehnungen, 35 Enthaltungen und 12 ferngebliebenen Vertretern. Das Konstrukt wurde jedoch trotz der eindeutigen Stimmungslage, wie die internationale Gemeinschaft den Überfall mehrheitlich einordnete, nicht weiter vertieft. Möglicherweise hängt dies mit den Unwägbarkeiten zusammen, die eine Eskalation mit sich brächte, wenn die Generalversammlung eine Gewaltanwendung gegen den Aggressor beschlösse. Es stünde die Frage im Raum, welcher Verbund den russischen Kräften am Boden entgegentreten würde. Die Satzung der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1945 bietet unter den jetzigen Umständen also keine Grundlage für einen VN-Einsatz zur Befriedung oder Konfliktnachsorge in der Ukraine.

Ebenso verhält es sich mit der OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Aufgrund der beobachtenden Aufgaben, die ihr das Minsker Abkommen vom September 2014 zuwies, verfügt sie zwar über die regionale Expertise. Das Mandat war allerdings so gestrickt, dass sich die Missionsangehörigen gegen die faktischen Limitierungen seitens der lokalen Machthaber in Donezk oder Luhansk kaum durchsetzen konnten. Entscheidender ist jedoch das bereits seit 1975 und 2006 bestätigte Konsensprinzip. Sollte auch nur einer der 57 OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa-Mitgliedsstaaten im Ständigen Rat in Wien gegen eine Mission votieren, kommt diese nicht zustande. Beim Außenministertreffen Ende November 2022 in Łódź blockierten die russischen Vertreter sogar den Haushalt der Organisation. Seitdem werden die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Wien sowie die Feldmissionen durch freiwillige Zuwendungen einzelner Mitgliedsstaaten finanziert. Insofern ist es müßig, über die theoretische Option zu spekulieren, ob die OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa auch eigene bewaffnete Kontingente bewilligen könnte. Auch sie scheidet unter den jetzigen Umständen als konfliktbefriedende Organisation für die Ukraine aus.

Chance der EUEuropäische Union

Es ist die EUEuropäische Union, die sich – zumindest rechtlich betrachtet – als Akteur in einem Post-Konflikt-Szenario in der Ukraine empfiehlt. In einem bescheidenen Maße ist dies bereits der Fall. Die im Dezember 2014 ins Leben gerufene EUAM (European Union Advisory Mission) unterstützt die Ukraine in Transitionsfragen des zivilen Sicherheitssektors. Mit einer Stärke von über 300 internationalen und lokalen Kräften arbeitet sie teils in der Ukraine und teils aus Territorien von EUEuropäische Union-Mitgliedsstaaten heraus. Ihr Mandat wurde vom Rat der EUEuropäische Union im April 2022 um die Unterstützung bei der Aufklärung von Kriegsverbrechen erweitert. Der Vorteil Brüssels liegt auf der Hand: Die EUEuropäische Union kann unabhängig russischer Vetos entscheiden. Es braucht das Ersuchen eines Drittlandes um Unterstützung seitens der Union und eines – allerdings einstimmigen – Beschlusses, um eine Mission im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVPGemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik) zu initiieren. Eine ähnliche Frage stand zuletzt im Raum, als sich Moskau im VN-Sicherheitsrat gegen die Verlängerung der in Bosnien-Herzegowina stationierten EUFOREuropean Union Force stemmte. Die EUFOREuropean Union Force hatte im Dezember 2004 die Befriedungsaufgaben der NATO-geführten SFORStabilisation Force übernommen und verblieb somit unter dem Kapitel VII der Vereinten Nationen in dem Balkan-Staat. Die westliche Diplomatie konnte das russische Ansinnen aber dergestalt kontern, dass es der Regierung in Sarajewo freistünde, in Brüssel um eine weitere Truppenpräsenz zu ersuchen. Daraufhin lenkte der Kreml ein. Ähnlich wurde verfahren, als der moldawische Vizepremier und Außenminister Nicu Popescu beim letzten Treffen der EUEuropäische Union-Außenminister am 20. Februar 2023 die Union ersuchte, eine zivile Mission, die die Bereiche Justiz, Polizei und Zollwesen umfasst, nach Moldawien zu entsenden.

Ausblick

Aus Sicht des Westens bleibt also nur eine Konstellation, die einen völkerrechtmäßigen Weg beschreitet, in dem der Sicherheitsrat mehrere internationale Akteure mit einem Konfliktnachsorge-Mandat beauftragt: Eine Regierung der Nach-Putin-Ära ersucht um Aussöhnung und Wiedereingliederung in den Kreis der Staatengemeinschaft, die sich der regelbasierten globalen Ordnung verschreibt. Es gibt allerdings keinerlei Signale, dass sich die politischen Verhältnisse in Moskau dergestalt entwickeln und insofern auch keinen Grund für Optimismus.

Vorsicht scheint ebenso geboten, falls es zu einem Waffenstillstand käme, der unter Einbeziehung des Kremls internationalen Organisationen eine Rolle zugestehen würde. Wahrscheinlich würde der Sicherheitsrat gemäß Russlands Wohlwollen nur beobachtende Aufgaben seitens der Vereinten Nationen oder der OSZEOrganisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa erlauben. Faktisch muss jedoch eingestanden werden, dass der Kreml allein durch seine Einflussnahme in etlichen sogenannten „frozen conflicts“ viel Erfahrung seit den 90er-Jahren sammeln konnte, internationale Bemühungen in den Einsatzländern ins Leere laufen zu lassen. Enge Mandate und eingehegte internationale Kräfte erscheinen also nicht als zielversprechende Lösungen.

Aber auch in dem unwahrscheinlichen Fall, dass eine andere russische Regierung dem Westen eine umfassende Kooperation zur Frage einer Post-Konfliktbearbeitung in der Ukraine anböte, müsste beim Design eines neuen Mandatstableaus auf die Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte zurückgegriffen werden. Auch wenn beispielsweise den Interventionen im westlichen Balkan zugestanden werden kann, dass die internationale Präsenz einen Frieden im engeren Sinne aufrecht erhielt, steht dem gegenüber, dass es in einigen Ländern Südosteuropas nicht gelang, einen gelebten Demokratisierungsprozess oder ein funktionierendes Justizwesen auf den Weg zu bringen. Ebenso sollten die Dimensionen nicht außer Acht gelassen werden. In Bosnien-Herzegowina oder dem Kosovo waren anfangs rund 30.000 bzw. 48.000 Soldaten eingesetzt. Hinzu kamen Tausende Zivilkräfte internationaler Organisationen und Vertreter der Nichtregierungsorganisationen. Angesichts dieses beherzten Engagements muss auch bedacht werden, dass die Missionsgebiete mitunter der Größe Hessens oder Bayerns entsprachen und die Bevölkerungszahl der Berlins oder Münchens glich. Allein im Hinblick auf die geografischen Dimensionen der Ukraine und dem zu beklagenden Zerstörungsgrad muss man sich die Frage stellen, wie viel militärisches und ziviles Personal zur Verfügung gestellt werden kann, das sich der Sicherheit zwischen Konfliktparteien, innerer Sicherheit, Verwaltung, Wiederaufbau und der keinesfalls zu unterschätzenden Aufgabe der Zerschlagung krimineller Netzwerke widmet.

Angesichts der teils ernüchternden Befunde über das Erreichte von internationalen Missionen, mangelte es schon vor dem Überfall auf die Ukraine nicht an Vermutungen, westlichen Hauptstädten, aber auch den internationalen Hauptquartieren in New York, Brüssel oder Wien sei der Appetit an großen internationalen Einsätzen im Stil der Jahrtausendwende vergangen. Die völlig verhärtete Lage im russisch-­ukrainischen Krieg räumt allen Entscheidungsträgern zwar Zeit ein. Je-doch endet jeder Krieg. Irgendwann. Und die Frage des „Danach“ findet Einzug auf die Tagesordnung. Falls sich die Lage zugunsten eines größeren GSVPGemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik-Einsatzes entwickelt, wäre die Bundesregierung aufgrund ihres Gewichts in der EUEuropäische Union und des Anspruchs an die ausgerufene Zeitenwende gut beraten, beizeiten zu überlegen, welche Mandatstiefe sie für eine Mission anstrebt und welche materiellen, personellen und finanziellen Ressourcen sie dafür bereitzustellen gedenkt.